Jerebu: Asean perlu Belajar dari EU.

Kisah jerebu yang tidak berkesudahan di Asia Tenggara memperlihatkan kelemahan kerjasama sukarela ASEAN dalam menangani kebakaran hutan dan pembukaan ladang sawit yang tidak lestari. Pengalaman Kesatuan Eropah (EU), yang membolehkan negara anggota dipertanggungjawabkan di mahkamah kerana gagal memenuhi kewajipan alam sekitar, menawarkan suatu pendekatan yang boleh dipelajari dan disesuaikan oleh ASEAN. Artikel ini mencadangkan peralihan daripada kerjasama semata-mata kepada mekanisme penguatkuasaan serantau yang lebih tegas, telus dan mengikat.

Pada 24 Jun 2021, Mahkamah Keadilan Kesatuan Eropah memutuskan bahawa Sepanyol telah gagal menunaikan kewajipannya di bawah undang-undang Kesatuan Eropah dalam melindungi kawasan semula jadi Doñana. Kawasan tanah lembap yang sangat bernilai ini mengalami kemerosotan akibat pengambilan air bawah tanah secara berlebihan, termasuk bagi kegiatan pertanian dan pembangunan bandar.

Kes tersebut, European Commission v Kingdom of Spain (C-559/19), dibawa ke mahkamah oleh Suruhanjaya Eropah berdasarkan Artikel 258 Treaty on the Functioning of the European Union. Mahkamah mendapati Sepanyol telah gagal mengambil langkah yang mencukupi untuk mencegah kemerosotan badan air bawah tanah serta habitat semula jadi yang dilindungi.

Kes ini penting bukan semata-mata kerana Sepanyol didapati bersalah. Kepentingannya terletak pada kewujudan suatu mekanisme serantau yang membolehkan sebuah negara anggota dipertanggungjawabkan apabila gagal melaksanakan undang-undang alam sekitar yang telah dipersetujui bersama.

Suruhanjaya Eropah mempunyai kuasa untuk menyiasat kegagalan tersebut, mengeluarkan notis, menuntut tindakan pembetulan dan akhirnya membawa negara berkenaan ke Mahkamah Keadilan Kesatuan Eropah. Keputusan mahkamah bersifat mengikat. Jika pelanggaran berterusan, tindakan selanjutnya, termasuk penalti kewangan, boleh dikenakan.

Mekanisme seperti inilah yang masih belum wujud secara berkesan di ASEAN.

Masalah ASEAN bukan ketiadaan perjanjian

ASEAN sebenarnya telah mempunyai ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution atau AATHP sejak 2002. Perjanjian ini diwujudkan untuk mencegah, memantau dan mengurangkan jerebu rentas sempadan yang berpunca daripada kebakaran tanah dan hutan.

Di bawah AATHP, negara anggota mempunyai kewajipan untuk mengawal punca kebakaran, membangunkan sistem pemantauan dan amaran awal, bertukar-tukar maklumat serta mengambil langkah perundangan dan pentadbiran bagi melaksanakan tanggungjawab masing-masing. Perjanjian ini turut mengiktiraf tanggungjawab sesebuah negara untuk memastikan kegiatan dalam wilayahnya tidak mendatangkan kerosakan alam sekitar dan kesihatan kepada negara lain.

ASEAN juga telah menerima pakai Second ASEAN Haze-Free Roadmap 2023–2030. Dokumen ini mengakui bahawa penebangan hutan, pembukaan tanah serta kebakaran hutan dan tanah gambut terus menghasilkan kemerosotan alam sekitar, risiko kesihatan dan kerugian sosioekonomi di rantau ini.

Oleh itu, masalah ASEAN bukanlah ketiadaan deklarasi, perjanjian atau pelan tindakan. Masalah sebenarnya ialah tiadanya rantaian penguatkuasaan yang lengkap. ASEAN boleh mengesan titik panas, mengadakan mesyuarat, mengeluarkan kenyataan bersama dan menyediakan pelan tindakan. Namun, apabila sebuah negara gagal mengawal kegiatan yang membawa kesan kepada negara jirannya, ASEAN tidak mempunyai sebuah institusi bebas yang benar-benar berkuasa untuk menentukan pelanggaran, memerintahkan pemulihan dan mengenakan akibat yang nyata.

Mengapa model EU tidak boleh disalin secara langsung?

Kesatuan Eropah dan ASEAN dibentuk berdasarkan falsafah politik yang berlainan. Negara-negara EU telah menyerahkan sebahagian daripada kedaulatan mereka kepada institusi serantau. Undang-undang EU mempunyai kedudukan yang mengikat, manakala Suruhanjaya Eropah dan Mahkamah Keadilan EU memiliki kuasa bebas daripada kerajaan negara anggota.

ASEAN pula berasaskan kerjasama antara kerajaan, penghormatan terhadap kedaulatan negara, prinsip tidak campur tangan serta pembuatan keputusan melalui perundingan dan konsensus. Piagam ASEAN memang membenarkan pembentukan mekanisme penyelesaian pertikaian, tetapi tidak mewujudkan sebuah badan pendakwa serantau yang setanding dengan Suruhanjaya Eropah.

Oleh itu, ASEAN tidak boleh terus menubuhkan “Mahkamah Keadilan ASEAN” dan mengharapkan negara anggota menerimanya. Pendekatan yang lebih realistik ialah membina mekanisme tersebut secara berperingkat, bermula dengan pemantauan dan ketelusan sebelum bergerak kepada pengadilan dan penguatkuasaan yang mengikat.

Langkah 1: Menetapkan piawaian alam sekitar serantau yang boleh diukur

Langkah pertama ialah menterjemahkan istilah umum seperti “kelestarian” dan “pengurusan tanah secara bertanggungjawab” kepada kewajipan yang boleh diukur dan dibuktikan.

ASEAN perlu menetapkan piawaian minimum, antaranya:

1. Larangan pembukaan ladang melalui pembakaran.

2. Larangan pembukaan hutan primer dan kawasan yang mempunyai nilai pemuliharaan tinggi.

3. Perlindungan tanah gambut serta kawalan ketat terhadap pengeringan gambut.

4. Pengisytiharan sempadan konsesi dan pemilikan sebenar syarikat.

5. Kebolehkesanan buah sawit sehingga ke ladang atau kelompok pekebun kecil yang menghasilkannya.

6. Tanggungjawab syarikat terhadap kegiatan anak syarikat, kontraktor dan pembekalnya.

7. Pemulihan kawasan hutan atau tanah gambut yang dimusnahkan secara menyalahi undang-undang.

8. Perlindungan hak tanah adat dan masyarakat tempatan.

9. Pelaporan terbuka mengenai kebakaran, pelepasan karbon, pendakwaan dan tindakan pemulihan.

Tanpa piawaian yang khusus, negara atau syarikat boleh mendakwa bahawa mereka telah melaksanakan “amalan lestari” walaupun kemusnahan hutan dan kebakaran masih berlaku.

Langkah 2: Mewujudkan pangkalan data alam sekitar ASEAN

Pemantauan serantau mestilah berdasarkan bukti yang boleh diperiksa, bukan semata-mata laporan yang disediakan oleh kerajaan atau syarikat yang terlibat.

ASEAN perlu membangunkan pangkalan data yang menggabungkan:

• imej satelit dan rekod titik panas;

• peta hutan, tanah gambut dan kawasan perlindungan;

• sempadan konsesi perladangan;

• identiti pemilik benefisial syarikat;

• lokasi kilang pemprosesan;

• rekod pembekal buah tandan segar;

• lesen pembukaan tanah;

• rekod kebakaran dan pencemaran;

• tindakan penguatkuasaan oleh kerajaan;

• rancangan dan kemajuan pemulihan ekosistem.

Data ini hendaklah boleh dicapai oleh kerajaan, penyelidik, masyarakat setempat dan badan masyarakat sivil, kecuali maklumat tertentu yang mempunyai justifikasi keselamatan atau privasi yang sah.

Apabila titik panas dikesan berulang kali dalam sesuatu konsesi, identiti syarikat, kilang penerima dan pihak pembiaya boleh dikenal pasti dengan lebih tepat. Ini mengelakkan keadaan apabila tanggungjawab terputus antara pemilik tanah, kontraktor, pembekal, kilang dan syarikat induk.

Langkah 3: Menubuhkan Suruhanjaya Pematuhan Alam Sekitar ASEAN

ASEAN perlu mewujudkan sebuah badan teknikal yang bebas, misalnya Suruhanjaya Pematuhan Alam Sekitar ASEAN.

Suruhanjaya ini tidak semestinya terus mempunyai kuasa menghukum. Pada peringkat awal, fungsinya boleh merangkumi:

• menjalankan pemantauan bebas;

• menerima maklumat daripada negara anggota;

• menyiasat kebakaran dan kemusnahan alam sekitar rentas sempadan;

• menerima aduan berasaskan bukti daripada komuniti dan badan masyarakat sivil;

• menerbitkan laporan pematuhan setiap negara;

• mengeluarkan notis rasmi mengenai kemungkinan pelanggaran;

• mencadangkan tindakan pembetulan;

• memantau pelaksanaan pelan pemulihan.

Ahli suruhanjaya hendaklah terdiri daripada pakar undang-undang, ekologi, perhutanan, tanah gambut, kesihatan awam, hak masyarakat dan rantaian bekalan. Mereka perlu bertugas atas kapasiti profesional, bukannya sebagai wakil kerajaan yang mempertahankan kepentingan negara masing-masing.

Langkah 4: Memberikan ruang pembetulan kepada negara berkenaan

Mekanisme ini tidak seharusnya bermula dengan hukuman. Seperti prosedur EU, negara yang disyaki gagal menunaikan kewajipan perlu terlebih dahulu menerima notis rasmi.

Negara berkenaan diberikan peluang untuk:

1. Menjawab tuduhan dan membentangkan bukti.

2. Mengambil tindakan terhadap syarikat yang bertanggungjawab.

3. Menghentikan operasi yang merosakkan alam sekitar.

4. Menyediakan rancangan pemulihan.

5. Menetapkan tempoh masa pelaksanaan.

6. Membuktikan bahawa langkah pembetulan telah benar-benar dilaksanakan.

Pendekatan ini penting untuk membezakan antara negara yang tidak mempunyai keupayaan teknikal dengan negara yang sengaja enggan bertindak kerana kepentingan politik atau ekonomi.

Bagi negara yang kekurangan kemampuan, ASEAN perlu menyediakan pembiayaan, teknologi dan latihan. Namun, bantuan tidak boleh menjadi alasan untuk membiarkan pelanggaran berterusan tanpa had masa.

Langkah 5: Menubuhkan Panel Pematuhan Alam Sekitar ASEAN

Sekiranya notis dan rundingan tidak menghasilkan pembetulan, kes tersebut boleh dirujuk kepada sebuah Panel Pematuhan Alam Sekitar ASEAN.

Panel ini boleh dimulakan melalui protokol pilihan kepada AATHP. Negara yang bersedia boleh terlebih dahulu menerima bidang kuasanya tanpa menunggu persetujuan penuh semua negara ASEAN.

Panel tersebut perlu mempunyai kuasa untuk:

• menentukan sama ada kewajipan serantau telah dilanggar;

• mengarahkan kerajaan mengambil tindakan penguatkuasaan;

• memerintahkan pemulihan hutan atau tanah gambut;

• mengarahkan pendedahan data konsesi dan pemilikan syarikat;

• menetapkan jadual pematuhan;

• mengarahkan pampasan atau pembiayaan pemulihan;

• menerbitkan keputusan dan alasan penghakimannya.

Kes yang dibawa ke panel bukan semata-mata mengenai sama ada sebuah syarikat telah membakar hutan. Isu yang lebih besar ialah sama ada kerajaan telah gagal melesenkan, memantau, mengawal atau mendakwa kegiatan tersebut dengan sewajarnya.

Dengan itu, mekanisme ini mengikuti prinsip kes Doñana: negara dipertanggungjawabkan bukan semestinya kerana kerajaan sendiri melakukan kerosakan, tetapi kerana gagal melaksanakan kewajipannya untuk mencegah kerosakan.

Langkah 6: Menyepadukan ISPO, MSPO dan piawaian ASEAN

Indonesia telah memperkenalkan sistem pensijilan Indonesian Sustainable Palm Oil atau ISPO yang diperkemas melalui Peraturan Presiden No. 16 Tahun 2025. Sistem baharu ini meliputi perladangan, industri hiliran dan bioenergi sawit di sepanjang rantaian bekalan.

Malaysia pula mempunyai Malaysian Sustainable Palm Oil atau MSPO. ASEAN tidak perlu menghapuskan kedua-dua sistem ini. Sebaliknya, ASEAN boleh menetapkan suatu piawaian minimum serantau, manakala ISPO dan MSPO menjadi mekanisme pelaksanaannya di peringkat negara.

Formula yang sesuai ialah:

Pensijilan negara + piawaian minimum ASEAN + pengesahan bebas serantau.

Pensijilan negara hanya akan mendapat pengiktirafan ASEAN apabila sistem tersebut memenuhi piawaian bersama dan lulus penilaian bebas. Ini juga boleh mengurangkan tanggapan bahawa piawaian kelestarian hanyalah alat perlindungan perdagangan yang dikenakan oleh Eropah terhadap pengeluar Asia Tenggara.

Langkah 7: Menggunakan akses pasaran sebagai alat penguatkuasaan

Pada peringkat awal, penalti kewangan terhadap kerajaan mungkin sukar diterima secara politik. Sebaliknya, ASEAN boleh menggunakan insentif pasaran dan kewangan.

Antara tindakan yang boleh diperkenalkan ialah:

• pemberian label “Sawit Lestari ASEAN” kepada produk yang boleh dijejaki;

• penggantungan label tersebut bagi syarikat atau wilayah yang melanggar piawaian;

• keutamaan dalam perolehan awam;

• akses kepada pembiayaan hijau dengan kadar yang lebih baik;

• syarat pematuhan alam sekitar bagi pinjaman bank;

• pemeriksaan kastam yang lebih ketat terhadap produk yang tidak boleh dijejaki;

• kewajipan menyediakan bon pemulihan alam sekitar;

• penarikan kemudahan perdagangan bagi ketidakpatuhan yang berulang;

• penerbitan terbuka senarai syarikat dan pemilik benefisial yang gagal mematuhi arahan pemulihan.

Penguatkuasaan akan menjadi berkesan apabila kemusnahan alam sekitar membawa kos ekonomi yang lebih tinggi daripada kos mencegahnya.

Langkah 8: Melindungi pekebun kecil

Sebarang mekanisme serantau mesti membezakan antara pekebun kecil dengan syarikat perladangan besar. Pekebun kecil mungkin tidak mempunyai peta tanah, modal, teknologi atau dokumen pemilikan yang lengkap. Jika piawaian diterapkan secara seragam, mereka boleh tersingkir daripada pasaran walaupun penyumbang terbesar kepada kerosakan mungkin terdiri daripada syarikat yang memiliki sumber jauh lebih besar.

Pekebun kecil perlu diberikan:

• bantuan pemetaan tanah;

• pensijilan secara berkelompok;

• latihan pembukaan tanah tanpa pembakaran;

• pembiayaan untuk penanaman semula;

• bantuan meningkatkan hasil tanpa membuka tanah baharu;

• tempoh peralihan yang munasabah;

• bantuan menyelesaikan status dan pertindihan hak tanah;

• akses terus kepada kilang dan pasaran tanpa kebergantungan keterlaluan kepada orang tengah.

Sebaliknya, syarikat besar, kilang pemprosesan, pedagang dan institusi kewangan perlu menanggung tanggungjawab ketekunan wajar yang lebih berat.

Langkah 9: Memperluas tanggungjawab kepada seluruh rantaian ekonomi

Kerosakan hutan tidak berlaku secara terasing di ladang. Ia berhubung dengan lesen kerajaan, pembiayaan bank, permintaan kilang, perdagangan komoditi, pengangkutan, biofuel dan pasaran pengguna.

Oleh itu, tanggungjawab tidak boleh diletakkan hanya kepada Indonesia sebagai negara pengeluar atau kepada petani yang berada pada bahagian paling bawah rantaian bekalan.

Syarikat Malaysia, Singapura atau negara lain yang memiliki, membiayai, mengurus atau membeli daripada ladang yang bermasalah juga perlu tertakluk kepada kewajipan serantau. Bank perlu mengetahui kegiatan yang dibiayainya. Kilang pula tidak boleh membeli buah sawit daripada sumber yang tidak dikenal pasti.

Pendekatan ini menghubungkan kembali perkara yang selama ini dipisahkan: pengguna dengan pengeluar, pembiayaan dengan kemusnahan hutan, perdagangan dengan ekologi, dan keuntungan dengan tanggungjawab.

Langkah 10: Melaksanakan mekanisme secara berperingkat

Perubahan mendadak kepada sistem seperti EU mungkin ditolak oleh negara anggota. Pelaksanaan boleh dilakukan melalui lima fasa.

Fasa pertama: Ketelusan

ASEAN menyelaraskan data satelit, peta konsesi, laporan titik panas dan rekod pemilikan syarikat.

Fasa kedua: Penilaian bersama

Setiap negara menjalani penilaian berkala oleh kumpulan pakar bebas. Penemuan dan cadangan diterbitkan.

Fasa ketiga: Protokol pilihan

Negara yang bersedia menerima bidang kuasa Panel Pematuhan Alam Sekitar ASEAN boleh menyertai protokol terlebih dahulu.

Fasa keempat: Penyepaduan pasaran

Produk yang mematuhi piawaian diberikan pengiktirafan ASEAN, akses pembiayaan hijau dan kemudahan perdagangan.

Fasa kelima: Penguatkuasaan mengikat

Ketidakpatuhan berulang boleh membawa kepada arahan pemulihan, penggantungan pensijilan, kehilangan keistimewaan pasaran dan penalti kewangan.

Kesimpulan: Daripada ASEAN yang memantau kepada ASEAN yang bertindak

Pengajaran utama daripada kes Doñana bukan sekadar bahawa ASEAN memerlukan sebuah mahkamah. Pengajaran sebenarnya ialah undang-undang alam sekitar memerlukan suatu rantaian tanggungjawab yang lengkap:

kewajipan bersama → bukti bebas → notis pembetulan → pengadilan → keputusan mengikat → akibat material.

ASEAN sudah memiliki perjanjian, pusat penyelarasan, teknologi pemantauan dan forum perundingan. Namun, rantau ini masih lemah pada bahagian pengadilan, penguatkuasaan dan akibat ketidakpatuhan.

Cadangan paling realistik ialah memperkenalkan protokol pilihan kepada AATHP, menubuhkan Suruhanjaya serta Panel Pematuhan Alam Sekitar ASEAN, dan menghubungkan keputusan panel dengan pensijilan sawit, pembiayaan hijau dan akses pasaran.

Indonesia dan Malaysia sebagai pengeluar utama sawit perlu menjadi perancang bersama mekanisme ini, bukan sekadar objek yang dihukum. Pada masa yang sama, negara yang menjadi pusat perdagangan, pembiayaan, pemprosesan dan penggunaan juga mesti menerima tanggungjawabnya.

Jika ASEAN hanya memperkukuh pemantauan tanpa membina kuasa untuk bertindak, rantau ini mungkin menjadi semakin cekap merekodkan kemusnahan tetapi masih tidak berupaya menghentikannya. Mekanisme yang diperlukan bukan sekadar satu lagi deklarasi tentang kelestarian, tetapi sebuah sistem yang memastikan keuntungan ekonomi tidak lagi boleh dipisahkan daripada tanggungjawab ekologi.